【摘要】當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的對象由企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)大到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計包括四個方面的內(nèi)容：財政財務(wù)收支情況、投資項目及重大經(jīng)濟(jì)決策事項、總量經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或行業(yè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況和領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行廉政紀(jì)律情況。
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是一種獨立的經(jīng)濟(jì)評價活動，其目的是依法評價有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任人在其任職范圍內(nèi)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況。隨著改革的深化、社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的形勢下，各級領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在管理事務(wù)中所涉及的經(jīng)濟(jì)事項越來越多，權(quán)責(zé)更加明確，經(jīng)濟(jì)責(zé)任也越來越突出。從1995年開始，部分地區(qū)對縣以下黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計試點，并形成制度，把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為領(lǐng)導(dǎo)干部離任、獎懲兌現(xiàn)、選拔任用的必經(jīng)程序，納入干部經(jīng)常性的監(jiān)督管理之中。此后，各級審計機(jī)關(guān)按照“積極穩(wěn)妥、量力而行、提高質(zhì)量、防范風(fēng)險”的原則，在全面推進(jìn)國有及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員和縣以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的同時，積極開展了縣以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計試點。據(jù)截至2004年11月底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年各級審計機(jī)關(guān)共完成了對2.3萬多名領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，其中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部占到95%以上。由此可見，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，已經(jīng)成為各級審計機(jī)關(guān)的一項重要工作任務(wù)。但此項工作尤其是對縣以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的時間畢竟不長，還有一些問題需要在理論上進(jìn)行探討，在實踐中進(jìn)一步探索。
中辦、國辦印發(fā)的《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定》對縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要內(nèi)容做出了原則規(guī)定，各級審計機(jī)關(guān)對縣級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計基本參照此規(guī)定執(zhí)行。在具體的審計實踐中，如何確定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是縣以上領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容和重點，目前還正在探索，做法不一。筆者認(rèn)為，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容和重點，主要由經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的總體目標(biāo)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)管理活動特點亦即其履行與經(jīng)濟(jì)活動有關(guān)的法定職責(zé)所決定。總體上，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容及重點主要包括如下四個方面：
一、財政財務(wù)收支情況
財政財務(wù)收支管理是領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)職責(zé)的主要體現(xiàn)。因此，財政財務(wù)收支審計是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的基礎(chǔ)和評價領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的基本依據(jù)。其主要內(nèi)容包括：
一是預(yù)算管理及執(zhí)行情況。預(yù)算管理及執(zhí)行結(jié)果，體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部及其所領(lǐng)導(dǎo)的部門依法行政和管理、使用國家資金即理財?shù)哪芰八健徲嫅?yīng)以真實性為基礎(chǔ)，以合法性為重點，以預(yù)算執(zhí)行和工作計劃目標(biāo)的完成情況為主線，在揭示典型性、連續(xù)性和嚴(yán)重違法違規(guī)問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步查證和分析領(lǐng)導(dǎo)者本人所起的作用，確定應(yīng)負(fù)的責(zé)任。在預(yù)算執(zhí)行審計中，對有預(yù)算資金分配權(quán)的，應(yīng)對預(yù)算資金的分配情況進(jìn)行重點審計。
二是其他財政財務(wù)收支情況。包括組織預(yù)算外收支情況、往來賬款情況、對外擔(dān)保情況、固定資產(chǎn)管理情況等。從近幾年的審計實踐看，部門在預(yù)算外資金、對外借款、擔(dān)保等方面管理比較薄弱，容易出現(xiàn)問題，往往與領(lǐng)導(dǎo)者具有一定的聯(lián)系甚至直接的關(guān)系。審計的重點應(yīng)集中在違規(guī)審批環(huán)節(jié)和借款、擔(dān)保形成嚴(yán)重?fù)p失方面。對資產(chǎn)的審計，應(yīng)突出長期無償占用國有資產(chǎn)、違規(guī)處置國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)和收益的流失等方面。
三是內(nèi)控制度建立和執(zhí)行情況。制度建設(shè)是有效管理的保證，執(zhí)行制度是關(guān)鍵，健全部門制度并嚴(yán)格貫徹實施，是領(lǐng)導(dǎo)干部的一項重要職責(zé)。必須結(jié)合預(yù)算執(zhí)行和其他財政財務(wù)收支審計所發(fā)現(xiàn)的問題，通過對內(nèi)部控制系統(tǒng)的健全性、符合性和功能性進(jìn)行測試和評價，找出制度設(shè)計的缺陷和執(zhí)行中存在的薄弱環(huán)節(jié)，揭示問題的實質(zhì)和管理的動態(tài)狀況，進(jìn)而有效確定和客觀評價領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，實現(xiàn)財務(wù)收支審計結(jié)果的升華和人格化。
二、投資項目及重大經(jīng)濟(jì)決策事項
投資項目及重大經(jīng)濟(jì)決策事項是領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)職責(zé)的集中體現(xiàn)，往往與領(lǐng)導(dǎo)干部本人的經(jīng)濟(jì)活動聯(lián)系更為緊密，尤其一些重大事項往往需要領(lǐng)導(dǎo)干部做出決策和決定。項目的論證是否充分、投資的決策是否民主和正確、項目的進(jìn)展是否順利、建成后的效益、效果如何及對重大經(jīng)濟(jì)事項如何處置將更能體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部駕馭經(jīng)濟(jì)的能力，也更能落實領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。審計應(yīng)以項目為依托，以領(lǐng)導(dǎo)干部決策為重點，以項目執(zhí)行的最終效果為依據(jù)。首先要摸清在領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)，都有哪些經(jīng)濟(jì)決策事項，在摸清投資（決策）項目的總類、總體投入規(guī)模及總體效益、效果的基礎(chǔ)上，選擇部分與領(lǐng)導(dǎo)決策密切相關(guān)、投資大的項目或決策事項，審查其決策的背景、決策的過程、決策的執(zhí)行和落實情況、決策的效果情況，以此來確定和評價領(lǐng)導(dǎo)干部的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
三、總量經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或行業(yè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況
黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不如企事業(yè)單位和國有金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部在參與經(jīng)濟(jì)活動方面直接、具體和深入，但在地區(qū)、部門（行業(yè)）政策的制定和執(zhí)行、重大經(jīng)濟(jì)事項決策、部門系統(tǒng)的管理等方面則具有更大的決斷力和影響力。為了評價領(lǐng)導(dǎo)干部的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任，需要做出定性分析評價，但沒有一定的數(shù)量基礎(chǔ)和量化指標(biāo)，就無法全面、準(zhǔn)確、客觀地做出定性評價，因此需要把定性和定量兩個方面有機(jī)地結(jié)合起來考察。考慮上述兩方面因素，在具體審計實踐中，需要選擇一套能夠科學(xué)反映領(lǐng)導(dǎo)干部及部門經(jīng)濟(jì)成果的指標(biāo)體系，通過審計或采集，進(jìn)行量化的比較分析，做出綜合的定性結(jié)論。領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的經(jīng)濟(jì)及業(yè)務(wù)指標(biāo)之間存在著內(nèi)在的聯(lián)系，但有層次區(qū)別，是多層次、多方位的，因而在審計中，應(yīng)結(jié)合本部門、本地區(qū)的實際，選擇那些能夠綜合、客觀地反映領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績的指標(biāo)，如財政財務(wù)收支數(shù)額較大、運(yùn)作時間較長，政策性較強(qiáng)、體現(xiàn)部門特點和領(lǐng)導(dǎo)干部主要職責(zé)的指標(biāo)，采取多層次、多形式的方法，收集數(shù)據(jù)資料，有重點地進(jìn)行審核，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行匯總、整理、歸納和比較分析，以全面、準(zhǔn)確地評價領(lǐng)導(dǎo)干部的主要業(yè)績和責(zé)任。
四、對領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行廉政紀(jì)律情況的審計
一方面通過對賬務(wù)的審計，審查是否違規(guī)報銷應(yīng)由其個人負(fù)擔(dān)的各項費用，是否私設(shè)“小金庫”為個人或小集體牟利，是否長期無償占用、甚至侵吞公共財產(chǎn)，是否違規(guī)審批為他人謀取非法利益等問題；另一方面通過座談或群眾舉報，對發(fā)現(xiàn)的問題和舉報的線索，應(yīng)在審計的法定手段內(nèi)，認(rèn)真開展內(nèi)查外調(diào)工作，一一做出結(jié)論或說明，落實和分清領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。
