鄭愛華
【摘 要】近年來,隨著社會主義市場經濟的建立與發展,以及公共財政思想的確立,公共地方預算管理制度的改革迫在眉睫。實行新的預算管理模式,是實現財政管理與國際慣例接軌的必然選擇,是緩解財政收支矛盾,實現資源配置優化、財政基礎穩固、調控能力加強的重要途徑,更是推進依法理財、依法行政、廉潔理財的必由之路。從目前我國進行的地方公共預算改革來看,雖然推動了公共預算的科學化、民主化、法制化,但仍存在一些問題亟需解決。本文通過對加強和完善財政預算管理的必要性及存在的問題進行分析,提出了建立地方財政預算新體系的基本設想和思路。
【關鍵詞】地方財政;預算編制;預算管理;改革
一、當前地方財政預算體制面臨嚴峻挑戰
(一)地方財政預算的綜合性較差。市場經濟國家的政府收入絕大部分為稅收收入,只有很小部分的規費收入,而且,所有收入都要納入財政預算。但我國政府收入除了以稅收為主體的預算內收入外,還包括大量部門直接參與分配的各種基金、收費等預算外收入和部分政府職能部門私自設立、攤派的制度外收入。而在所有這些政府收入中,只有預算內這部分收入納入了地方政府的財政預算。地方財政預算的調控空間相對受到限制,地方財政預算的綜合性比較差。
(二)地方財政預算支出供給范圍過寬。當前,地方財政支出范圍不僅包括公共機構、公共服務等項目支出,而且還包括大量競爭性領域的開支,如撥付企業虧損補貼、彌補企業資本金等。在經濟改革中,有相當數量的事業單位已走向市場,收入規模相當可觀,但財政仍須對其提供經費。財政支出范圍過大、包攬過多等問題還沒有得到解決,結果造成應該由財政承擔的事情財力不足,而政府不該管的事情卻管了很多,扭曲了分配關系,加劇了地方財政收支的矛盾。
(三)地方財政預算編制方法粗放。多年來,地方財政預算的編制形式一直是功能預算,這種預算結果過于抽象,財政資源配置不能顯示具體的使用部門和單位。財政預算編制方法主要還是采取“基數法”,即新年度的支出預算在上年度支出基礎上考慮增支因素后確定。這種方法不科學、不規范,也不符合公平原則,造成支出剛性增長。采用“基數法”編制預算,只對新的增支因素分析,不對基數分析,編制方法過粗,透明度不夠,公眾也無法對支出安排進行監督。
(四)地方財政預算支出效率低下。地方財政年初預算只是一個籠統概念,資金分配和使用的約束性較差。一是預算資金安排基本上是“基數加增長”的模式,對資金的基數部分缺少必要性的分析和論證,缺少隨時間、實際等因素進行調整的機制。二是預算的權威性、法制性不強。每年下半年調整預算,預算缺乏法制性、權威性。三是部分預算單位調整了預算資金的使用用途,導致財政資金的使用效率下降。四是財政資金預算安排環節較多,使財政資金沒有全部用于具體的項目,降低了其使用效率。
(五)地方財政預算支出的公平原則未能嚴格執行。我國已經加入WTO,按照非歧視原則、公平原則和透明原則,對各種企業實行國民待遇。但目前仍有相當數量的地方政府為加強招商引資力度,紛紛在財政支出中安排了相當大的一部分資金,建立財政扶持獎勵基金,用于獎勵給企業和個人。這些地方財政預算的列收列支,一方面減少了地方可用財力的規模,增加了地方財政收入中的“泡沫”成分;另一方面這種財政預算獎勵支出對不同企業形成了不公平的待遇,不利于企業間通過市場進行公平競爭,地方的財源也會因為獎勵支出而不斷流失,擾亂了地方財經秩序,不利于地方經濟的持續健康發展。
二、建立地方財政預算新體系的基本設想
(一)調整政府支出預算范圍。首先,調整政府支出要遵循三大基本原則:一是體現政府職能原則,二是講求公平和效率原則,三是依據法律法規原則。其次,借鑒西方市場經濟發達國家經驗,結合我國實情,地方政府支出預算應包括三方面: (1)維持性支出,即消耗性支出,一般指資源直接置于政府支配下,配置于各部門直接消耗。它主要包括政府、人大、政協、“公檢法司安”、基礎教育、基礎科研和衛生保健等事業支出。(2)轉移性支出,一般指政府對一部分社會資金不直接消耗,而是通過分配轉移出去。它包括價格補貼等補助、補貼性支出。(3)公共工程支出,一般指大型公益性基礎設施的支出。它包括郵政、能源、交通、水、電、煤氣、環境保護等方面的支出。同時在建立政府公共支出預算體系時,政府財政要轉換角色、調整支出預算范圍、優化支出結構。一是政府財政要逐步退出應由市場配置資源的經營性和競爭性領域,轉移到社會共同需要方面來。經濟建設的投資主體應由政府轉向企業,財政只支持進行大型公益性基礎設施的建設。二是維持性支出范圍要有所調整和減少。事業單位按其服務性質,可以分為公益性、準公益性和經營性三類。對于公益性的事業單位,如基礎教育、基礎科研、圖書館、計劃生育、公共衛生防疫等單位,財政應保障其資金供給;對于準公益性的事業單位,如:高等教育、職業教育、廣播電視、醫療保健等單位,財政對其可采用資助的形式;對于經營性的單位,如開發型的科研單位、職業化的體育運動項目、藝術表演場所和社會中介機構等單位,財政應與其脫鉤,讓它們逐步走向市場。三是進一步優化支出結構。一方面,地方財政要不斷地提高對教育、政權建設和環境保護等方面的保障能力;另一方面,要優化行業內部支出結構,避免重復建設和損失浪費。
(二)改革預算編制辦法。要建立地方財政公共支出預算體系,必須改革預算編制辦法,實行部門預算,延長預算編制時間,實行收入綜合預算和支出零基預算。一是實行部門預算,即一個部門的收支情況有一本預算,在財政部門內部由一個處負責編制預算。預算內容不僅具體到部門,而且要具體到部門下屬各單位的支出預算。二是延長預算編制時間。預算編制時間的延長,不僅有助于緩解預算編制的壓力,而且有利于各級財政部門細化預算的編制工作,提高預算編制質量。三是實行預算綜合方法。部門預算要采用綜合預算的形式,統籌考慮部門和單位的各類資金。財政預算內撥款、財政專戶核撥資金和單位其他收入統一作為部門(單位)預算收入。財政部門核定的部門(單位)支出需求,先由財政專戶核撥資金和單位其他收入安排,不足部分再考慮財政預算內撥款。這樣,將預算內外資金和其他各種收入統一納入地方財政預算,全面反映地方及各部門的收支情況,增強了地方財政預算的公開和透明,也將極大地增強財政預算的權威性。四是支出采用零基方法。在編制公共支出預算時,要逐步采用零基預算法和其他科學的方法。根據各部門工作任務的需要,按照人員編制的定員、定額標準核定人員經費和公用經費。要依據項目備選庫中優先項目備選的方法,結合財力可能,確定專項經費,體現公平和效率的原則,提高預算編制的公開性和透明度,提高財政資金的使用效益。
(三)細化預算編制內容。一是要細化預算科目,將財政預算的每一筆資金盡可能地進行細化,逐步深入細化到二級、三級科目,使預算本身的定量因素不斷增多。預算科目的細化,也便于對預算支出加強定量的分析,使預算更規范、更透明。二是實行標準化定員定額。標準化的定員定額比較客觀地反映了行政事業單位在人員配置和資金、物資的籌集、分配、使用等方面所遵循的標準或應達到的水平,是財政部門和主管部門編制、核定單位預算、考核預算執行情況的依據。在制定標準化定員定額過程中必須遵循編制計劃與經費計劃相統一,兼顧需要與可能,預算內外資金結合使用、節儉高效、簡便易行等原則。三是嘗試編制分項預算。可以將地方的預算草案嘗試分解為幾個分項預算,如經常性的人員經費和公用經費預算草案,專項經費預算草案,對于一些重大決策或重大項目支出也可以做預算草案。這樣,對分項草案交人民代表大會分別討論,即使某些分項預算草案未能得到通過,其他的分項預算仍然可以執行,不會影響整個預算的執行。同時,這樣也增強了人民代表大會討論預算草案的針對性和權威性,使預算草案討論得更透明、更深入、更詳細。四是推廣計算機預算理系統。在公共預算支出中,通過細化預算編制,并逐步引進數量經濟學,將偏重于定性分析轉變為定性與定量分析并重,不斷提高預算編制的準確度。這就要求逐步建立財政系統內部的計算機網絡,充分利用計算機處理信息的優越性,保證預算編制質量,提高工作效率。
(四)硬化預算管理和約束。地方建立公共財政支出預算后,必須加強對預算執行的管理。首先要堅持法制化。只有強調法制化,才能保證支出預算具有較強的約束力,保證預算的順利執行。此外,還要加強監督,要貫穿于預算執行的全過程。在硬化公共支出預算執行約束方面要具體注意幾點:
一是完善公共支出預算執行中的控制監督。逐步建立立法部門、財政部門、審計部門、主管部門和各單位內部不同層次的監督體系和監督制度。二是加強預算執行情況的信息反饋。建立嚴格的報告制度。各單位要按規定定期向主管部門報送本單位預算執行情況報表和詳細的文字說明;各部門按照本級財政部門規定的期限,向本級財政部門報送本部門預算執行情況的報表和詳細的文字說明;財政部門要定期向本級政府報告預算執行情況;各級政府要在每一預算年度內至少兩次向本級人民代表大會或其常務委員會報告本級總預算執行情況。三是改革預算撥款方式。嚴格按照批準的預算執行,撥付預算資金應堅持按預算計劃、按事業進度、按規定用途、按預算級次撥款。財政撥款由國庫單一賬戶集中進行撥付,行政事業單位人員工資由財政部門直接按月匯入在銀行開設的賬戶,實行工資發放的銀行化。這樣,既可以有效控制人員工資的過快增長,又可以遏止“灰色收入”現象,抑制消費基金膨脹。
(五)強化預算的績效考核。預算的編制、執行和監督是預算的三個不同的環節,共同構成了預算的整個過程。但目前我國各地方財政預算基本上是投入預算的理念,對預算的績效評估與考核比較淡化和薄弱。產出預算是績效預算的一種典型模式,要強化政府預算的績效考核,就必須采用產出預算的理念和方法,對預算支出的產出和成果兩個方面進行評估。(1)產出,特指財政支出的活動成果,可以用“數量”指標或“質量”指標描述。(2)成果,是指政府戰略和政策的最終目標。如,提高生產力和人們收入水平可以看作是教育政策取得的成果;提高人口的預期壽命可以看作是衛生政策取得的成果。應通過考核結果來進一步完善和改進財政預算的編制。
總之,通過調整政府支出供給范圍,改變預算編制辦法,細化預算編制內容,硬化預算管理和約束以及強化預算的績效考核,逐步改進和完善我國地方財政預算,建立地方政府預算新體系就一定會實現。
文章來源：產業與科技論壇
