【摘要】在我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算監(jiān)督體系中，審計(jì)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督體系的主要部門已發(fā)揮了重要作用，但仍存在審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、對(duì)財(cái)政預(yù)算管理過(guò)程中權(quán)力的監(jiān)督與約束不夠、審計(jì)監(jiān)督披露的范圍及透明度受到約束等問(wèn)題。本文通過(guò)分析，提出了完善審計(jì)預(yù)算監(jiān)督的建議。
【關(guān)鍵詞】完善； 審計(jì)； 預(yù)算監(jiān)督
1998年，我國(guó)中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政審計(jì)報(bào)告中稱，審計(jì)署通過(guò)對(duì)國(guó)務(wù)院53個(gè)部門和直屬單位的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)43個(gè)部門擠占挪用財(cái)政資金31.24億元，平均每個(gè)部門7 200多萬(wàn)元。此后，審計(jì)署每年都向全國(guó)人大報(bào)告一次審計(jì)情況，被民眾稱之為“審計(jì)風(fēng)暴”。審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在第十屆全國(guó)人大常委第二十八次會(huì)議上所作的《2006年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中，列舉了21個(gè)部委存在的挪用、擠占、閑置、違規(guī)使用財(cái)政資金共計(jì)53.52億元，各部委違規(guī)違紀(jì)金額從960萬(wàn)元、3 000萬(wàn)元、4 000萬(wàn)元到6億、10億、20億。從1998年到2006年9年中，為什么年年審，年年有問(wèn)題，且問(wèn)題的性質(zhì)一樣，涉及的部委大致相同，而違規(guī)違紀(jì)金額還有逐年攀升之勢(shì)呢？社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)的監(jiān)督作用產(chǎn)生質(zhì)疑，對(duì)審計(jì)結(jié)果的落實(shí)情況非常關(guān)注。然而，讓公眾失望的是久久期盼沒(méi)有回音，或根本不向社會(huì)公布。進(jìn)一步探究，實(shí)際上審計(jì)署的處境也非常尷尬，這些問(wèn)題的根源在于我國(guó)審計(jì)體制存在根本缺陷。
一、目前我國(guó)審計(jì)監(jiān)督體制中存在的主要問(wèn)題
（一）審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性，審計(jì)職能難以充分發(fā)揮
近年來(lái)，審計(jì)部門的監(jiān)督職能較之過(guò)去有很大加強(qiáng)，這是公認(rèn)的事實(shí)。但在我國(guó)現(xiàn)行體制下，從中央到地方，審計(jì)部門都統(tǒng)一隸屬于各級(jí)政府機(jī)關(guān)，是政府機(jī)關(guān)的一個(gè)組成部分，同其他部門是平行機(jī)構(gòu)。審計(jì)部門對(duì)其他部門的審計(jì)實(shí)質(zhì)上是自己審自己，工作立場(chǎng)和審計(jì)目的無(wú)法明確。審計(jì)執(zhí)行過(guò)程中的人為因素使審計(jì)力度大打折扣。審計(jì)結(jié)果在法律程序上對(duì)政府和人大兩方面負(fù)責(zé)，但在實(shí)際上是首先向政府負(fù)責(zé)，審計(jì)報(bào)告要經(jīng)政府批準(zhǔn)同意后方可向人大報(bào)告。如政府不同意不批準(zhǔn)，審計(jì)報(bào)告就無(wú)法提交人大。可以想象，一些不利于政府自身問(wèn)題的審計(jì)結(jié)論有可能被內(nèi)部消化，既提不到人大，更不可能向社會(huì)公眾公布。
另外，很重要的一條是審計(jì)部門作為政府的職能部門，在其干部任免、行政管理、經(jīng)費(fèi)審批等方面都由同級(jí)政府決定，受同級(jí)政府制約，缺乏獨(dú)立性，從而也在一定程度上制約審計(jì)工作的有效開(kāi)展。
（二）財(cái)政預(yù)算管理體制不完善，對(duì)法人權(quán)力的監(jiān)督約束力度薄弱
財(cái)政預(yù)算管理體制不完善表現(xiàn)在兩方面：1.我國(guó)的預(yù)算年度與立法審批的時(shí)間不一致，我國(guó)的預(yù)算年度從公歷的1月1日至12月31日，但人大的召開(kāi)時(shí)間是每年的3月份，批復(fù)到三級(jí)單位已經(jīng)是五月底，實(shí)際上預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行了將近半年，造成預(yù)算尚未經(jīng)人大批準(zhǔn)已經(jīng)執(zhí)行的狀況。2.我國(guó)的財(cái)政預(yù)算是部門預(yù)算，是經(jīng)過(guò)基層單位的編制逐級(jí)匯總到國(guó)務(wù)院各部委，而后按部門報(bào)財(cái)政部的。根據(jù)我國(guó)預(yù)算法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部委的一把手和基層單位的法人是預(yù)算執(zhí)行的主體和責(zé)任人，要對(duì)全年預(yù)算的執(zhí)行負(fù)法律責(zé)任。各部委或基層單位在執(zhí)行人大批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算中出現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題，首先應(yīng)追究部委負(fù)責(zé)人和基層單位法人的責(zé)任。但在過(guò)去的9年中，審計(jì)發(fā)現(xiàn)那么多部委和單位的違法違規(guī)問(wèn)題，真正給予追究和處罰的卻寥寥無(wú)幾，多是以承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任予以批評(píng)了事，即使處罰了也是易地做官。追究懲處力度明顯不夠，造成責(zé)任主體不明確，單位負(fù)責(zé)人違規(guī)成本很低，造成了屢審屢犯的現(xiàn)象。
（三）審計(jì)監(jiān)督披露范圍小，透明度不夠高
自2002年起，我國(guó)審計(jì)監(jiān)督披露的范圍已有大幅度擴(kuò)大，透明度也有提高，但距社會(huì)公眾的要求還有較大差距，主要表現(xiàn)在以下三方面：1.批露的事實(shí)不具體，如2006年涉及報(bào)告披露“國(guó)防科工委北理工用科研基金購(gòu)房”、“民政部數(shù)千萬(wàn)福利彩票面臨損失風(fēng)險(xiǎn)”，“科技部千萬(wàn)科研資金長(zhǎng)期閑置”、“農(nóng)業(yè)部水產(chǎn)研究所私設(shè)千萬(wàn)小金庫(kù)”、“財(cái)政部隱瞞個(gè)別基金收支預(yù)算”等，都沒(méi)有準(zhǔn)確地披露具體金額，而是采取了相對(duì)含糊的表述，不能使社會(huì)公眾了解真實(shí)情況。2.審計(jì)署的報(bào)告剛剛披露，各部委就在網(wǎng)站和新聞媒體上予以反駁，澄清、說(shuō)明等，而審計(jì)署對(duì)此也不置可否，使社會(huì)公眾難辨真?zhèn)巍㈦y明真相。3.已披露查出的問(wèn)題及整改建議是否得到了切實(shí)整改、是否落實(shí)了整改建議，卻沒(méi)有或很少披露。
（四）審計(jì)力量不足，缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)
我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)人員數(shù)量少，工作強(qiáng)度大，特別是基層審計(jì)干部，更是不堪重負(fù)，特別表現(xiàn)在復(fù)合人才缺乏。因?yàn)閷徲?jì)工作人員不僅要熟悉審計(jì)業(yè)務(wù)，還要了解和掌握工程技術(shù)、計(jì)算機(jī)、法律、經(jīng)濟(jì)管理等多方面的知識(shí)。而且，隨著國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理改革的力度不斷加大，如果不及時(shí)了解財(cái)經(jīng)政策，更新財(cái)經(jīng)理論，徹底掌握財(cái)政狀況，全面通曉財(cái)政業(yè)務(wù)，就很難實(shí)施有效監(jiān)督。但從我國(guó)實(shí)際情況看，審計(jì)力量不足的問(wèn)題將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)存在，系統(tǒng)培訓(xùn)的任務(wù)很重，需統(tǒng)籌安排。
二、完善審計(jì)預(yù)算監(jiān)督體制的思考
（一）將審計(jì)機(jī)構(gòu)劃歸人大隸屬，以充分發(fā)揮其監(jiān)督職能 中
國(guó)家和地方的各級(jí)人大是國(guó)家和地方的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)是制定國(guó)家法律和地方法規(guī)并檢查、監(jiān)督其執(zhí)行情況。把審計(jì)機(jī)構(gòu)從各級(jí)政府中分離出來(lái)，劃歸各級(jí)人大所隸屬，成立審計(jì)工作委員會(huì)或其他名稱，同人大的法制工作委員會(huì)等專門機(jī)構(gòu)相并列，這種體制既科學(xué)又順暢。1.審計(jì)機(jī)構(gòu)的干部任免、行政管理、經(jīng)費(fèi)保障等可完全擺脫各級(jí)政府的制約，獨(dú)立行使其監(jiān)督職能。2.可以直接向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不再為各級(jí)政府負(fù)責(zé)，能夠有效地排除各種人為因素的干擾和各級(jí)政府內(nèi)部消化的制約。3.各級(jí)人大既有批準(zhǔn)各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的權(quán)力，又有檢查監(jiān)督各級(jí)政府執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的能力，而且能夠根據(jù)審計(jì)資料為各級(jí)人大審核批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算提供可靠依據(jù)，有助于人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的審定監(jiān)督步入專業(yè)化、科學(xué)化、綜合化的軌道。
（二）實(shí)行預(yù)算草案審計(jì)，提高預(yù)算編審的透明度
現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算由各級(jí)政府財(cái)政部門編制，由各級(jí)政府審定后直接提交各級(jí)人大會(huì)議批準(zhǔn)。其弊端主要有兩個(gè)：1.預(yù)算編制透明度不高，各級(jí)人大沒(méi)有對(duì)預(yù)算編制的過(guò)程實(shí)施有效的監(jiān)督。2.預(yù)算的編制不夠細(xì)化透明，很多人大代表看不懂、看不明白，人大雖然有批準(zhǔn)和監(jiān)督的權(quán)力，但行使起來(lái)難度很大。為此筆者建議：1.細(xì)化預(yù)算，將預(yù)算支出的內(nèi)容、上年執(zhí)行數(shù)據(jù)及當(dāng)年安排的依據(jù)作詳細(xì)說(shuō)明，真正讓人大代表看懂、看明白，切實(shí)行使自己的表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)。2.實(shí)行預(yù)算草案審計(jì)制度。即在每年的一月份編制出財(cái)政預(yù)算草案交審計(jì)部門和人大相關(guān)部門進(jìn)行認(rèn)真的審計(jì)，并簽署審計(jì)意見(jiàn)；然后將預(yù)算草案退政府部門進(jìn)行修改完善后；再提交人大會(huì)議進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。通過(guò)這種方式對(duì)預(yù)算和預(yù)算編制進(jìn)行監(jiān)督。
